Marcado por desigualdades regionais e sociais, o Brasil possui muitos desafios. São obstáculos que restringem acesso à educação, saúde, alimentação digna, moradia. No entanto, nas últimas décadas, em razão de fatores sociais e institucionais, uma preocupação tem ganhado mais força: a segurança pública. Direito fundamental garantido pela Constituição Federal de 1988, a segurança pública é uma competência compartilhada entre as esferas federal, estaduais e municipais.
O art. 144 da Constituição vigente, de modo pioneiro em relação às Cartas predecessoras, expressa que a “segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I – polícia federal; II – polícia rodoviária federal; III – polícia ferroviária federal; IV – polícias civis; V – polícias militares e corpos de bombeiros militares; VI – polícias penais federal, estaduais e distrital”.
Mais à frente, no parágrafo 8º do mesmo artigo, a CF aponta que “os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”. Uma leitura superficial do rol da Constituição, de pronto, parece não incluir as Guardas Municipais como órgãos com competências de segurança pública, contudo outra foi a interpretação fixada pelo STF.
Com efeito, para o Brasil, com sua vastidão territorial, é insuficiente o modelo tradicional de policiamento baseado exclusivamente nas forças estaduais e federais. A experiência internacional demonstra que a polícia de proximidade é fundamental para a promoção da segurança pública.
E já vemos essa atuação efetiva no nosso país, pois segundo a Pesquisa de Informações Básicas Municipais, do IBGE, divulgada no ano passado com números de 2023, 1.322 municípios brasileiros possuem guardas municipais, reunindo um efetivo superior a 100 mil profissionais.
Apesar de números tão expressivos, até há pouco tempo reinavam muitas dúvidas e impasses quanto à função das guardas municipais. Foi somente a Lei nº 13.675/2018, ao instituir o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), que efetuou a expressa inclusão das Guardas Municipais como integrantes desse sistema, ao lado das polícias estaduais e federais.
Integração
Essa legislação reconhece que as Guardas Municipais exercem atividade de segurança pública e devem atuar integradas com as demais forças da Federação. Diz o art. 9º do diploma legal que o SUSP é “integrado pelos órgãos de que trata o art. 144 da Constituição Federal , pelos agentes penitenciários, pelas guardas municipais e pelos demais integrantes estratégicos e operacionais, que atuarão nos limites de suas competências, de forma cooperativa, sistêmica e harmônica”.
Antes do reconhecimento pela Lei do SUSP, o Estatuto Geral das Guardas Municipais, veiculado pela Lei nº 13.022/2014, buscou regulamentar a atuação coordenada das Guardas, estabelecendo competências como o patrulhamento preventivo, a mediação de conflitos e a proteção da população que utiliza bens, serviços e instalações municipais.
O art. 3º enuncia que “são princípios mínimos de atuação das guardas municipais: I – proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas; II – preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas; III – patrulhamento preventivo; IV – compromisso com a evolução social da comunidade; e V – uso progressivo da força”.
No sentido de reforçar essa atuação, o Governo Federal, durante o período em que exerci a função de Ministro da Justiça e Segurança Pública, editou o Decreto nº 11.841/2023, especificando as situações em que as Guardas Municipais podem e devem cooperar com os demais órgãos de segurança pública, por exemplo, em ocorrências emergenciais que “configurem grave dano ou risco de dano à vida e à segurança das pessoas e do patrimônio”( art. 3º, § 1º), podendo realizar prisões em flagrante e encaminhar os presos à polícia judiciária (art. 5º).
No que tange à atuação do Supremo Tribunal Federal, o reconhecimento da atuação das Guardas tem sido fundamental para consolidar sua posição no sistema de segurança pública.
Desafio
No âmbito da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 995, o Ministro Alexandre de Moraes (relator) defendeu que “o grande desafio institucional brasileiro da atualidade é evoluir nas formas de combate à criminalidade, efetivando um maior entrosamento dos diversos órgãos governamentais na investigação à criminalidade organizada, na repressão à impunidade e na punição da corrupção’’.
Imbuído pelo princípio constitucional da eficiência, o ministro Alexandre assentou as Guardas Municipais como integrantes do Sistema de Segurança, uma vez que “têm entre suas atribuições primordiais o poder-dever de prevenir, inibir e coibir, pela presença e vigilância, infrações penais ou administrativas e atos infracionais que atentem contra os bens, serviços e instalações municipais. Trata-se de atividade típica de segurança pública exercida na tutela do patrimônio municipal”.
Mais recentemente, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 608588, de relatoria do Ministro Luiz Fux, o Tribunal decidiu conforme o entendimento proposto pelo relator, de que é constitucional a aprovação de leis municipais para que as guardas realizem policiamento comunitário, cooperando com a atuação das Polícias Civil e Militar, sem se sobrepor e respeitando os limites já estabelecidos pela legislação federal.
Foi editada, ao final do julgamento, a seguinte tese de repercussão geral: “É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF. Conforme o art. 144, § 8º, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional”.
Esse arcabouço jurisprudencial desenhado pelo STF é coerente com a realidade social brasileira, uma vez que não atende à economicidade e à proporcionalidade excluir um dos entes federativos, no caso o municipal, do combate à violência.
Experiências positivas de cooperação das guardas municipais com as forças policiais mais antigas são inúmeras. Um dos exemplos mais vistosos é a atuação das Guardas em programas de proteção à mulher, em casos de agressões e ameaças contra a integridade das vítimas, com base na Lei Maria da Penha.
Em Fortaleza foram quase 15 mil atendimentos desde 2022 (segundo números divulgados em outubro de 2024). Já a Patrulha Maria da Penha, da Guarda Municipal de Curitiba, completou 10 anos em 2024, realizando mais de 58 mil atendimentos às vítimas de violência e prisão de 2.544 agressores. E muitos outros casos exitosos poderiam ser invocados.
Resposta rápida
Também são fartamente conhecidas participações das Guardas Municipais em respostas rápidas a crimes infelizmente cotidianos, como furtos e roubos em pontos de ônibus. Também existem bons exemplos de papel estratégico na segurança de grandes eventos e proteção de locais públicos, como escolas, praças, mercados e hospitais.
Durante eventos culturais massivos, como o Carnaval, as Guardas têm trabalho reconhecido na prevenção de tumultos e garantia da ordem pública. No triste caso que chocou o país nas últimas semanas, em razão do assassinato da jovem Vitória Regina, na cidade de Cajamar – SP, a Guarda Civil Municipal cooperou decisivamente com as polícias.
É claro que políticas repressivas, por mais adequadas que sejam, não irão sozinhas prover a segurança que a população tem direito e merece. De outra face, erram os que estigmatizam todas as forças estatais a partir de erros e crimes de alguns dos seus integrantes. Preconceitos desse tipo criam fossos e muralhas que, objetivamente, pioram a vida das pessoas, sobretudo os mais pobres.
A sociedade precisa de pontes e portas abertas com as instituições de Segurança, inclusive com a retomada de programas federais de apoio material e operações integradas. Se havia alguma dúvida quanto à atuação das Guardas, o STF fixou balizas muito claras, de modo que o SUSP (Sistema Único de Segurança Pública), já criado por Lei em 2018 e materializado com muitas políticas e ações concretas, pode contar com os centenas de milhares de Guardas Municipais em todo o território nacional.
- Flávio Dino é ministro do Supremo Tribunal Federal. Foi juiz federal, deputado federal, governador do Maranhão, senador e ministro da Justiça. Mestre (UFPE) e Doutor h.c. mult.